☑ 裁判要点
闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。动工开发，系指建设单位依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。
因政府规划调整影响土地开发的因素是否已经消除应以客观事实为准，不能仅通过限期开发协议所载的延期开发约定来确认。当事人在其与行政机关签订的限期开发协议中已经承诺动工、竣工期限和不能如期竣工的法律责任，而其在规划调整结束、申请规划报建条件已经具备的情况下，既未动工开发，也未申请报建，造成国有土地闲置超过法定期限，属于因自身原因导致。
☑ 裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2019）最高法行申9442号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）海南炜华旅游地产有限公司，住所地海南省海口市民声西路**昌炜玉园昌旺楼**。
法定代表人洪汉松，海南炜华旅游地产有限公司总经理。
委托诉讼代理人王航兵，海南昌宇律师事务所律师。
委托诉讼代理人吴晓丽，海南昌宇律师事务所实习律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省海口市人民政府，住，住所地海南省海口市秀英区长滨路市政府第二行政办公区。
法定代表人丁×，市长。
委托诉讼代理人钟××，海口市自然资源和规划局工作人员。
委托诉讼代理人吴孔军，海南瑞来律师事务所律师。
再审申请人海南炜华旅游地产有限公司（以下简称炜华公司）因诉被申请人海南省海口市人民政府（以下简称海口市政府）无偿收回国有土地使用权一案，不服海南省高级人民法院作出的（2018）琼行终1072号行政判决，向本院申请再审。本院立案受理后依法组成合议庭进行审查,并于2019年11月26日上午组织各方当事人公开询问。再审申请人炜华公司的委托诉讼代理人王航兵、吴晓丽，被申请人海口市政府的委托诉讼代理人钟文勤、吴孔军到庭参加询问活动。现已审查终结。
炜华公司申请再审称：1.海口市政府在未征求炜华公司意见的情况下调整涉案土地的规划，将一个12班的幼儿园纳入炜华公司持有的土地范围。该规划调整于2014年4月才最终获得批准，故涉案土地控制性详细规划修改公示的期满之日才是炜华公司知道调整完毕的时间。在此期间，炜华公司多次发函请求调整规划或上调容积率,海口市政府未予答复，应当认定规划调整因素一直未消除且系导致涉案土地闲置的直接原因。2.海口市交警支队委托海南金鹰实业发展有限公司（以下简称金鹰公司）无偿借用涉案土地作为当地违停清障应急停车场，且拒不交还，该行为影响了涉案土地的报建和开发，与土地闲置亦有直接的因果关系。海口市国土局和海口市交警支队对此均出函向海口市政府予以说明；但海口市政府未准许炜华公司延期开发，炜华公司系基于对政府部门的合理信赖而等待才造成开发延误。海口市政府直接作出海府罚字〔2017〕13号《海口市人民政府无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称13号无偿收地决定）违反了信赖保护原则。综上，依据《闲置土地处置办法》的规定，涉案土地的闲置应归于政府原因，不应无偿收回。请求撤销一、二审判决，依法予以再审，改判撤销13号无偿收地决定。
海口市政府答辩称：1.海口市国土局在外业调查中发现涉案土地存在闲置，并对此开展处置活动。海口市规划局经查询确定未有炜华公司的规划报建记录，其用地情况符合《闲置土地处置办法》第十四条规定，应当被无偿收回。海口市政府作出13号无偿收地决定认定事实清楚，证据充分，程序合法。2.炜华公司在2012年3月收到市规函〔2012〕440号《关于海口金湾项目设计要点的函》（以下简称440号复函）时就应当知道该地块上配建幼儿园的情况。至2013年签订《国有建设用地限期开发协议》（以下简称限期开发协议）时，规划原因已经消除。即使炜华公司主张2014年4月控制性详细规划调整才最终获批，但之后其仅不断提出提高容积率延期开发的要求，而一直未进行相应的规划报建，明显属企业自身原因造成土地闲置。3.炜华公司与金鹰公司之间出借土地的行为是该公司自由处分财产的民事法律行为,其未积极主动准备开发工作，存在闲置土地故意，不应归结于政府原因。请求维持一、二审判决，驳回炜华公司的再审申请。
本院经审查认为，炜华公司于2002年与海口市国土局签订土地出让合同，又于2004年与该局签订补充协议，约定因规划原因暂缓报建的，可依据规划部门函件经审核后再延期开发。因炜华公司与相邻地块上的两用地单位无法协商一致，该地块一直未投入开发。2009年6月12日，海口市规划局作出市规函〔2009〕871号《关于海南炜华房地产开发有限公司用地规划问题的复函》，明确告知炜华公司，涉案地块与周边将一并纳入调整研处，按最终批准的控制性详细规划予以控制。2012年，规划局部调整方案已经获得海口市规划委员会的同意，炜华公司对该方案不满，向政府提出调整涉案地块规划条件的申请，并通过440号复函获知应按规划控制要求编制项目规划方案报批。该函同时载明，控制性详细规划的局部调整尚未获海口市政府批准,上述规划条件供前期方案设计参考，规划指标以政府正式批准的控制性详细规划为准。2014年11月7日，海口市政府对调整已获批准的控制性详细规划进行局部修改，并对该修改进行公示，说明本次修改仅调整a1001-1地块的用地性质及容积率，不涉及炜华公司持有的a1001-2地块，a1001-2地块指标保持不变，调整前后的图示中，幼儿园均标注在a1001-2地块上。该公示行为再次明确告知了相对人涉案地块的控制性详细规划调整结果，因此，以此时点作为炜华公司知道案涉控制性详细规划已经调整完毕、可以进行报建的起算时间，应当更有利于保护炜华公司合法利益。炜华公司主张应以2014年11月当次公示的公示期满作为其知道控制性详细规划调整完毕的时间，而当次公示的规划调整项目并非针对其持有的a1001-2地块，而是针对相邻的a1001-1地块，并且公示及附图均已明确告知a1001-2地块的指标并未发生变动，炜华公司该项主张缺乏事实依据。但在2014年11月之前，因海口市规划局对于规划地块要求统一开发，以及案涉土地规划调整及公示造成的闲置期间，可以相应予以扣除。一、二审法院认为应以2013年1月6日双方签订限期开发协议来确定导致闲置的政府原因消除，但是，该限期开发协议书上并未涉及重新确认涉案土地规划条件的事宜，仅通过限期开发协议所载的延期开发约定来确认规划因素已经消除，与当时规划审批尚未获得政府批准的客观事实不符，并且海口市政府亦未提供相应证据证明其已经做出批准通过该地块规划调整的行为并告知利害关系人，因此，一、二审法院认定导致闲置的政府原因从2013年1月起消除，缺乏事实依据。炜华公司主张在知晓规划调整后，其多次向政府发函要求调整容积率，而海口市政府未予答复。实际上，在调整控制性详细规划、增加幼儿园的过程中，该地块的容积率已经提高，炜华公司再提出提高容积率的请求，仅是出于其自身降低投资成本、增加投资利润的考虑，依据《建设用地容积率管理办法》第十三条规定，因建设单位或个人原因提出申请容积率调整而不能按期开工的项目，依据土地闲置处置有关规定执行。炜华公司增加容积率的申请并未获批，其未能按照已经批准的规划要求如期动工开发建设，造成的土地闲置不再属于政府原因造成，而是其自身原因导致。以此为由申请再审，理由不能成立。
《闲置土地处置办法》第二条、第十四条、第三十条规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。动工开发，系指建设单位依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地，地基施工完成三分之一动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。本案中，炜华公司与海口市政府就涉案土地问题在2013年1月补充签订了限期开发协议，并明确约定了动工及竣工期限，说明双方对于土地过往闲置的事实以及后续开发的目的及期限均有清晰的认识。即使本着有利于保护相对人权利的原则，将2014年11月之前规划调整情形从闲置期限中扣除，炜华公司亦应在2014年11月知道规划调整结束后，即着手进行案涉地块上建设项目的规划报建，以尽快动工开发。但当地档案查询系统中一直未能查找到涉案用地项目的规划报建记录等内容。炜华公司在规划因素消除后，并没有按照要求进行规划报建，导致最终未能如期动工开发，构成土地闲置，且已经超过两年。炜华公司自2012年起多次与政府就规划调整结果、增加容积率事宜进行沟通，在规划调整被海口市规划委员会通过，已经收到政府复函且明确具体规划指标的情况下，就应当及时筹备规划报建工作，并提前做好动工开发准备。然而炜华公司于2012年12月9日又与金鹰公司续签了出借两年的《补充协议》。特别是炜华公司在2013年1月6日与海口市国土局签订的限期开发协议中双方已经明确约定，“主要因政府原因致使土地未能按期开发，现政府原因已经消除”、“经甲乙双方协商一致，建设项目动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日”、“经甲方审核同意后，方可延期开发”、“乙方超过本协议第一条约定的动工开发期限满两年未动工开发，甲方依法无偿收回土地使用权”。此协议已经再次明确了限期开发的要求和到期不开发的法律后果。炜华公司签订限期开发协议与续签出借土地《补充协议》的时间相差不到一个月，借用期限与约定的竣工日期均在2015年12月，该两份协议在履行时间、履行目的上均存在冲突，其应当清楚认识到约定的动工时间履行不能存在的法律风险。炜华公司有关土地无法动工开发系因出借该地块给海口市交警支队所管理的金鹰公司做应急停车场使用，应当认为闲置存在政府原因的主张，不能成立。
炜华公司还认为，海口市交警支队的借地占地行为影响了涉案土地的报建和开发，海口市国土局和海口市交警支队对此均出函说明，虽然海口市政府未准许延期开发，但亦存在炜华公司对政府部门的合理信赖而等待的原因。对此，《闲置土地处置办法》第八、十二、十三条规定，认定系政府、政府有关部门的其他行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料并经审核属实，应选择采取协商延长动工开发期限、签订补充协议等方式进行处置，并经由政府批准后，方可实施。本案中，海口市国土局收到海口市交警支队关于涉案地块作为停车场使用的情况说明后，其内部函件交流情况，均未构成对使用权人说明材料情况的核实，并未对使用权人表示要就该地块进行延长开发期限的协商，后海口市政府亦未对该宗地作出延长动工开发期限的处置或相关的行政行为，炜华公司主张其存在信赖利益，理由不能成立。
总之，炜华公司在其与海口市国土局签订的限期开发协议中已经承诺动工、竣工期限和不能如期竣工的法律责任，而其在规划调整结束、申请规划报建条件已经具备的情况下，既未动工开发，也未申请报建，造成国有土地闲置超过两年。海口市国土局按照规定进行调查、核实、请示，向炜华公司送达了《闲置土地调查通知书》《闲置土地认定书》以及《听证权利告知书》，并根据炜华公司的申请进行了听证，海口市政府据此作出13号无偿收地决定，认定事实清楚，证据确实充分、适用法律法规正确，符合法定程序。一审法院判决驳回炜华公司的诉讼请求，二审法院判决驳回其上诉，处理结果符合法律规定。
综上，炜华公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回再审申请人海南炜华旅游地产有限公司的再审申请。